Wissenswertes für Beamtinnen und Beamte - 2024 - Beamtenrecht und Verfassung
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Wissenswertes für Beamtinnen und Beamte - 2024 - Beramtenrecht und Verfassung |
Beamtenrecht und Verfassung
Entstehung und Entwicklung des Beamtenrechts in Deutschland
Das Berufsbeamtentum hat seine Wurzeln in der Zeit der Feudalherrschaft. Die Landesherren bedienten sich sogenannterter öffentlicher Diener, die die Aufgaben der Verwaltung wahrzunehmen hatten. Dieses „Anstellungsverhältnis“ war vor allem eine auf Treue basierende Bindung an den Monarchen. Der angestellte Diener widmete seinem Herrscher auf Lebenszeit die volle Arbeitskraft und erhielt dafür Schutz und einen angemessenen Lebensunterhalt für sich und seine Familie. Im Laufe der Zeit trat an die Stelle der Monarchen der Staat. Aus dem „Diener des Fürsten“ wurde ein „Staatsdiener“.
Einige der heute geltenden Grundsätze des Berufsbeamtentums haben aus dieser Zeit ihren Ursprung, so etwa das Lebenszeitprinzip und die Treuepflicht des Beamten. Als Gegenstück dazu die Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
Nach dem Ende der nationalsozialistischen Herrschaft wurden zahlreiche Beamte einer politischen Überprüfung unterzogen und ihrer Ämter enthoben. Mit der so genannten „Entnazifizierung“ sollte das Berufsbeamtentum grundlegend erneuert werden. Die Existenzberechtigung des Berufsbeamtentums war stark umstritten. Nach dem Willen der alliierten Siegermächte sollte für den öffentlichen Dienst ein Dienstrecht auf der Grundlage arbeitsrechtlicher Normen geschaffen werden. So sahen es auch die Verfassungen von Hessen, Groß-Berlin und Bremen vor. Die Verfassungen aller süddeutschen Länder garantierten dagegen das Berufsbeamtentum auch weiterhin. Der Parlamentarische Rat entschied – trotz der Kritik – am Berufsbeamtentum festzuhalten. So wurde Art. 33 GG mit seinen beiden Absätzen 4 und 5 geschaffen. Bis heute bildet das die verfassungsrechtliche Grundlage des deutschen Berufsbeamtentums. Die Rechtsverhältnisse der Beamten wurden mit Verabschiedung des Bundesbeamtengesetzes (BBG) vom 14. Juli 1953 grundlegend geregelt.
Allerdings wurde damit lediglich das Recht der Bundesbeamten neu geordnet, in den Ländern blieb es weiterhin zersplittert. Auf der Grundlage der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes wurden mit dem am 1. September 1957 Inkraftgetretenen Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) die Vorgaben für die Landesbeamtengesetzgebung geschaffen.
Dies führte zu einer weitgehenden Angleichung beamtenrechtlicher Vorschriften in den alten Bundesländern. In der DDR gab es kein Berufsbeamtentum. Hier galt für alle Werktätigen das Arbeitsgesetzbuch. Für Mitarbeiter der staatlichen Organe gab es darüberhinaus zusätzliche Vorschriften. Nach der Wiedervereinigung sind die beamtenrechtlichen Vorschriften der
alten Bundesländer im Wesentlichen auch von den neuen Ländern übernommen worden.
Mit der Reform der bundesstaatlichen Ordnung (Föderalismusreform I) wurde 2006 diese Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes wieder abgeschafft. Die Gesetzgebungskompetenz für Besoldung, Versorgung und Laufbahnrecht wurde den Ländern übertragen.
Einheitliche Vorgaben des Bundes sind nur noch für den Bereich des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten möglich (Beamtenstatusgesetz).
Verfassungsrechtliche Grundlagen des Berufsbeamtentums
Ausgangsbasis des deutschen Beamtenrechts sind Art. 33 Abs. 4 GG als beamtenrechtlicher Funktionsvorbehalt und Art. 33 Abs. 5 GG als institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums.
Beide Absätze bilden eine Regelungseinheit. Diese Regelung gewährleistet die Einrichtung des Berufsbeamtentums zum Wohle der Allgemeinheit, um die Funktionsfähigkeit des Staatsapparates zu sichern.
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Art. 33 Grundgesetz: (...) (4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlichrechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. (5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. |
Art. 33 Abs. 4 GG legt fest, dass hoheitsrechtliche Befugnisse grundsätzlich nur von Personen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis ausgeübt werden dürfen – oder anders ausgedrückt: Wer staatliche Macht ausübt, soll dies im Sonderstatus als Berufsbeamter tun, damit seine persönliche Unabhängigkeit und fachliche Qualifizierung garantiert sind. Art. 33 Abs. 5 GG beinhaltet eine Berücksichtigungspflicht der „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ bei der Gestaltung des öffentlichen Dienstes. Er ist somit Ermächtigungsgrundlage des Gesetzgebers zur Regelung des Beamtenrechts.
Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt. Das Berufsbeamtentum soll fortan nicht nur gesetzlich geregelt, sondern auch „fortentwickelt“ werden. Davon erhofft sich der Gesetzgeber größere Gestaltungsspielräume.
Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums Die Formulierung „hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums“ in Art. 33 Abs. 5 GG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der gesetzlich nirgendwo näher definiert
wird. Mit der Formulierung musste sich das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) auch schon mehrfach auseinander setzen.
Dabei ist eine umfangreiche Rechtsprechung zur Bestimmung des Begriffs „hergebracht“ entstanden. Nach der Definition des BVerfG (BVerfGE 8, S. 332/343 oder BVerfGE 83, S. 89/98) ist darunter der „Kernbestand von Strukturprinzipien“
zu verstehen, „die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums,
mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.“
Aus den zahlreichen Einzelentscheidungen des BVerfG haben sich folgende wesentliche Grundsätze des Berufsbeamtentums herausgebildet:
- Das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis (für Beamte ergeben sich von jeher besondere Berufspflichten, vor allem Treue und Gehorsam).
- Volle Hingabe an den Beruf (Dienstleistungspflicht als ständige Dienstbereitschaft).
- Das achtungs- und vertrauenswürdige Verhalten (Beamte sind als Repräsentanten des Staates gehalten, ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes so auszurichten, dass es den Erfordernissen ihres Berufes gerecht wird).
- Die Amtsverschwiegenheit (dieser Grundsatz gilt auch noch nach Beendigung des aktiven Beamtenverhältnisses).
- Die Alimentation (Grundsatz der [amts-]angemessenen Besoldung und Versorgung der Beamten und ihrer Familie).
- Das Lebenszeitprinzip (ist darauf ausgerichtet, Beamte lebenslänglich anzustellen).
- Das Laufbahnprinzip (ist eng verknüpft mit „lebenslangen“ Berufsbeamten).
- Das Leistungsprinzip (sichert und beherrscht den grundgesetzlich verankerten Zugang zu allen öffentlichen Ämtern, beim Eintritt in den Staatsdienst und beim Aufstieg).
- Die unparteiische Amtsführung (Beamte haben sich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben parteipolitisch neutral zu verhalten).
- Unzulässigkeit des Beamtenstreiks (Verbot kollektiver Maßnahmen zur Wahrung gemeinsamer Berufsinteressen).
- Die Fürsorgepflicht (als Gegenstück zur Treuepflicht der Beamten gegenüber dem Dienstherrn).
- Das Recht auf Beamtenvertretungen (Beamte haben das Recht, sich in Gewerkschaften oder Berufsverbänden zusammenzuschließen).
- Das Recht auf Einsicht in die Personalakten (mit diesem Recht wird Beamten Gelegenheit gegeben, sich vor Aufnahme von Sachverhalten in die Personalakte zu äußern).
- Der gerichtliche Rechtsschutz (Beamte sind über Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art zu hören, ihnen ist der Beschwerdeweg einzuräumen).
Fortentwicklung des Berufsbeamtentums
Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt. Danach ist das Berufsbeamtentum unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Ballungsraumzulage den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers wie folgt umrissen:
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Verfassung lässt Veränderungen zu „Die hergebrachten Grundsätze, und mithin die Institution des deutschen Berufsbeamtentums wird durch Art. 33 Abs. 5 GG nicht um ihrer selbst willen geschützt. In der Formulierung ‚Berücksichtigung‘ ist vielmehr eine Entwicklungsoffenheit angelegt, die den Gesetzgeber in die Lage versetzt, die Ausgestaltung des Dienstrechts den jeweiligen Entwicklungen der Staatlichkeit anzupassen und das Beamtenrecht damit ‚in die Zeit zu stellen‘. Die Strukturentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG belässt daher ausreichend Raum, die geschichtlich gewachsene Institution in den Rahmen unseres heutigen Staatslebens einzufügen und den Funktionen anzupassen, die das Grundgesetz dem öffentlichen Dienst in der freiheitlichen, rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zuschreibt. Veränderungen verstoßen daher nur dann gegen Art. 33 Abs. 5 GG, wenn sie nicht als Fortentwicklung des Beamtenrechts eingestuft werden können, sondern in einen Kernbestand von Strukturprinzipien eingreifen. Das Grundgesetz erlaubt damit eine stete Fortentwicklung, die das Beamtenrecht in seinen einzelnen Ausprägungen den veränderten Umständen anpasst.“ |
Das Berufsbeamtentum im Spannungsverhältnis zu den Grundrechten
Das Grundgesetz enthält in den Artikeln 1 bis 19 die Grundrechte. Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG gewährleistet, dass kein Grundrecht in seinem Kernbereich angetastet werden darf. Alle in der Verfassung verankerten Grundrechte gelten daher grundsätzlich auch für Beamte. Dennoch gibt es für Beamte teilweise tief einschneidende Grundrechtsbeschränkungen, die sich aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums ergeben. Einige Grundrechte gelten für sie daher nur in dem von Art. 19 Abs. 2 GG geschützten Kernbereich. Beispielhaft sollen hier zwei von mehreren Grundrechtsbeschränkungen eingehender betrachtet werden.
- Meinungsfreiheit
Obwohl dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 zufolge „jeder“ das Recht hat, seine Meinung frei zu äußern, kann von Beamten das Recht der freien Meinungsäußerung nur im Rahmen ihrer besonderen Treuepflicht zum Staat wahrgenommen und ausgeübt werden. Zu dieser Auffassung kommt das Bundesverfassungsgericht in seiner Abwägung zwischen dem individuellen
Freiheitsrecht auf Meinungsäußerung und der Institutionalisierung des Berufsbeamtentums.
Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu entschieden:„Jedes Verhalten, das als politische Meinungsäußerung gewertet werden kann, ist nur dann verfassungsrechtlich durch Art. 5 GG gedeckt, wenn es nicht unvereinbar ist mit der in Art. 33 GG
geforderten politischen Treuepflicht des Beamten. Im konkreten Fall ist dann die Vereinbarkeit der Äußerung mit der politischen Treuepflicht des Beamten nach dem Grundsatz, dass rechtlich begründete Grenzen des Art. 5 GG im Lichte des durch sie begrenzten Grundrechts auszulegen sind, zu entscheiden.“
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Art. 19 Grundgesetz: (2) Ijn keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden. (...) |
- Koalitionsfreiheit
Die Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG gibt allen Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen das Recht, sich in Gewerkschaften zusammenzuschließen. Dieses Grundrecht gilt elementar auch für Beamtinnen und Beamte und hat in § 116 des Bundesbeamtengesetzes seinen Niederschlag gefunden. Allerdings wird das Koalitionsrecht von Beamten nicht in allen Aspekten des Art. 9 Abs. 3 GG geschützt, sondern nur in seinem Kernbereich.
So können sich Beamte nach der derzeit herrschenden Rechtsauffassung des BVerfG nicht auf die Tarifautonomie und das Streikrecht berufen, die wesentlicher Bestandteil der Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG sind.
Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung für das Streikverbot der Beamten werden die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums herangezogen.
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Art. 9 Grundgesetz: (...) (3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen |
Denn nach Auffassung des BVerfG zählen sie zu Werten mit Verfassungsrang, zu deren Schutz die Koalitionsfreiheit eingeschränkt werden könne. Die in Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Koalitionsfreiheit werde von den hergebrachten Grundsätzen des Art. 33 Abs. 5 GG soweit eingeschränkt, wie es die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Funktionsträger erfordere. In Anknüpfung an eine frühere deutsche Verwaltungstradition fordere das Grundgesetz ein Berufsbeamtentum, das gegründet auf loyale Pflichterfüllung eine stabile Verwaltung sichert, so das BVerfG. Mit der Neutralität der Amtsausübung im Dienste des ganzen Volkes sei daher das Streikrecht für Beamte nicht zu vereinbaren. Als Ausgleich für diese weitreichende Grundrechtsbeschränkung wurden mit dem § 118 BBG lediglich kollektive Beteiligungsrechte bei der Vorbereitung beamtenrechtlicher Regelungen festgelegt, die die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften wahrnehmen (siehe am Ende des Kapitels).
In einer mit Spannung erwarteten Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht am 12. Juni 2018 das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte bestätigt. Die Karlsruher Richter sahen weder einen Verstoß gegen die Koalitionsfreiheit noch gegen die Europäische Menschenrechtskonvention. Das Alimentationsgebot und die Beteiligungsrechte der Gewerkschaften seien ein Ausgleich für das fehlende Streikrecht. Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften aus dem Beamtenbereich bedauerten die Entscheidung. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist eindeutig: Beamtinnen und Beamte
dürfen in Deutschland auch weiterhin nicht streiken. Die Karlsruher Richter zählen das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums.
Dadurch werde die Koalitionsfreiheit beschränkt. Beamtinnen und Beamte weiterhin aktiv in Tarifrunden einbeziehen.
Insofern ist es auch nach diesem Urteil wichtig, dass sich Beamtinnen und Beamte aktiv an den Tarif- und Besoldungsrunden beteiligen. Hierzu gibt es für Beamtinnen und Beamte vielfältige Möglichkeiten, sich unterhalb der Streikschwelle für die Gestaltung ihrer Arbeits- und Einkommensbedingungen einzusetzen. Die DGB-Gewerkschaften ließen
keinen Zweifel daran, Beamtinnen und Beamte auch in kommenden Tarif- und Besoldungsrunden kräftig einzubinden. Mit dem Urteil ist der Rechtsweg in Deutschland ausgeschöpft. Für die Beschwerdeführer bleibt die Möglichkeit, den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) anzurufen, der seine Rechtsprechung zur EMRK bestätigen könnte. Ob und wie mögliche Verfahren vor dem EGMR begleitet würden, kann erst nach einer ausführlichen Analyse des Urteils entschieden werden. Zum Urteil siehe den Kasten unten.
Streikrecht von Beamten in anderen EU-Mitgliedstaaten
Einen Vergleich zwischen deutschem Recht und dem Recht in anderen EU-Staaten finden Sie im Internet unter www.beamten-informationen.de/streikrecht ➚
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Karlsruhe urteilt: Streikverbot für Beamte verfassungsgemäß Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte ist als eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums vom Gesetzgeber zu beachten. Es steht auch mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes im Einklang und ist insbesondere mit den Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar. Mit dieser Begründung hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) mit Urteil vom 12.06.2018 vier gegen das Streikverbot für Beamte gerichtete Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen. Zum Sachverhalt: Wesentliche Erwägungen des Senats: Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Hoheitsakte sind von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Sie sind jeweils im Ergebnis von dem Bestehen eines Streikverbots für deutsche Beamtinnen und Beamte ausgegangen. Hierin liegt keine Verkennung der maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben. Die Pressemitteilung des BVerfG und das Urteil im Wortlaut (2 BvR 1738/12, 2 BvR 646/15, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 1395/13) finden Sie unter www.bundesverfassungsrecht.de ➚ |
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Red 20240310
