Modernisierung öffentlicher Dienst: Thesen der Gewerkschaften

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Thesen zur Verwaltungsmodernisierung aus gewerkschaftlicher Sicht

Ebenso wenig wie die Leitlinien der Modernisierung über einen nun schon zwei Dekaden währenden Prozess ihre Relevanz und Gültigkeit verloren haben, haben die in 13 Thesen zusammengefassten gewerkschaftlichen Stand punkte zur Modernisierung des öffentlichen Dienstes aus dem Jahr 1995 ihre Aussagekraft und Aktualität eingebüßt. Die Forderungen des DGB gehen in Teilen mit den öffentlich diskutierten und in Umsetzung begriffenen Maß nahmen zur Verwaltungsmodernisierung konform. Allerdings stehen die von Seiten der öffentlich en Arbeitgeber angestrebten Reformschritte zunehmend unter dem Spardiktat der öffentlichen Haushalte und werden im Beamtenbereich ohne Beteiligung der Beschäftigten von oben verordnet. Doch die so genannten Reformmaßnahmen werden nur in dem Maße erfolgreich sein, wie sie von den Beschäftigten des öffentlichen Dienstes mitgetragen werden. Im Interesse der Beschäftigten einerseits und der Bürgerinnen und Bürger andererseits sind die gewerkschaftlichen Forderungen auch beim derzeitigen Stand der Modernisierung berechtigt.

Personalentwicklung und kooperative Führungsstrukturen

Personalentwicklung ist ein aufwendiger, aber zukunftweisender Schritt, den neuen Anforderungen an den öffentlichen Dienst gerecht zu werden. Unter dem Begriff Personalentwicklung werden Aktivitäten, Maßnahmen und Konzepte gebündelt, die es ermöglichen, Personal und Arbeitsplätze, Anforderungen an Arbeitsplätze und die Potentiale der Beschäftigten transparent und nachvollziehbar zueinander ins Verhältnis zu setzen und Defizite zu beseitigen.

Personalmanagement- und Personalentwicklungskonzepte zielen darauf ab, die Leistungsfähigkeit und Stärken des einzelnen Mitarbeiters und der einzelnen Mitarbeiterin zu fördern sowie deren Leistungsbereitschaft zu steigern. Sie sollen den Beschäftigten berufliche Mobilität ermöglichen und Frauen und Männern gleichermaßen berufliche Perspektiven eröffnen. Die enge und vertrauensvolle wechselseitige Zusammenarbeit zwischen Vorgesetzten und Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern auf allen Ebenen ist von entscheidender Bedeutung dafür, dass Personalentwicklungskonzepte erfolgreich umgesetzt werden können. Personalentwicklung im Sinne einer Innovations- und Motivationsstrategie erfordert ihrerseits kooperative Führungsstrukturen, die selbständiges Handeln und die Bereitschaft zur Übernahme von Verantwortung fördern. Personalentwicklungsplanung beginnt bei der Ausbildung, die auf ein breiteres Fundament gestellt und mit der Fort- und Weiterbildung verzahnt werden muss. Schlüsselqualifikationen wie Sozial- und Methodenkompetenz, neue Arbeitsformen, die Stärkung der Urteils- und Entscheidungsfähigkeit sind heute unverzichtbar. Die aktive Beteiligung der Beschäftigten und ihrer Interessenvertretungen zielt von Anfang an auf das Lernen der Organisationsmitglieder und der Organisation durch veränderte Verhaltens- und Kommunikationsformen und den Auf bau von Teamstrukturen. Fort- und Weiterbildungsangebote müssen auch für diejenigen MitarbeiterInnen entwickelt und gestaltet werden, die Führungsfunktionen wahrnehmen. Ressortübegreifende Fortbildungsmaßnahmen könnten u. a. auf die Verbesserung des Führungs- und Leitungsverhaltens, die Steigerung der sozialen, methodischen und strategischen Kompetenz und die Stärkung kooperativer Führungsstrukturen abzielen. Der erhöhte Handlungsdruck bei der Modernisierung der Verwaltung hatte die große Koalition veranlasst, die permanente (Weiter-)Qualifizierung der Führungskräfte und des Führungskräftenachwuchses in das Regierungsprogramm „Zukunftsorientierte Verwaltung durch Innovationen" zu integrieren. Von hervorragend qualifizierten, engagierten Führungskräften wird erwartet, dass sie die für notwendig erachteten Veränderungsprozesse anstoßen und erfolgreich umsetzen. Darüber hinaus soll das Wissen der Beschäftigten langfristig in der Organisation gesichert und effizient weitergegeben werden können. Deshalb wird der Personalentwicklung mit entsprechenden Fortbildungskonzepten und einem umfassenden Bildungscontrolling nunmehr besondere Bedeutung beigemessen.

Gender Mainstreaming

Durch Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages am 1. Mai 1999 ist Gender Mainstreaming für die Mitgliedstaaten der EU rechtlich verbindlich geworden. Art. 2 und Art. 3 Abs. 2 EG-Vertrag verpflichten die Mitgliedsländer zu einer aktiven und integrierten Gleichstellungspolitik.

Die rot-grüne Bundesregierung hatte mit Kabinettsbeschluss vom 23. Juni 1999 die Gleichstellung von Frauen und Männern als Leitprinzip anerkannt. Folge richtig ist am 5. Dezember 2001 als Art. 1 des Gleichstellungsdurchsetzungsgesetzes das Bundesgleichstellungsgesetz (BGleiG) in Kraft getreten, das das Frauenfördergesetz (FFG) von 1994 ablöst. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 BGleiG dient das Gesetz der Gleichstellung von Frauen und Männern; es soll bestehende Diskriminierungen beseitigen und künftige verhindern helfen. In § 2 BGleiG ist die Gleichstellung von Frauen und Männern als durchgängiges Leitprinzip für alle Aufgabenbereiche der Dienststellen und ihre diesbezügliche Zusammenarbeit untereinander festgeschrieben. Dieser Grundsatz knüpft an die im Amsterdamer Vertrag verankerte Strategie des Gender Mainstreaming an, ist aber nicht als Alternative zur gezielten Förderung von Frauen zu verstehen, sondern als Verstärkung der in § 1 BGleiG genannten Ziele. Damit ist die Gleichstellung der Geschlechter zur verbindlichen Querschnittsaufgabe aller Beschäftigten geworden, wobei diejenigen in Vorgesetzten- und Leitungsfunktionen für die Erfüllung der Ziele des Bundesgleichstellungsgesetzes in besonderer Weise Verantwortung tragen.

Das Gesetz regelt auch die Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten, die die Durchführung des Bundesgleichstellungsgesetzes und alle gleichberechtigungsrelevanten Maßnahmen der Dienststellen zu fördern und zu überwachen hat. Die Umsetzung des BGleiG ist aber nicht in erster Linie Aufgabe der Gleichstellungsbeauftragten. Deren Initiativrecht (§ 20 Abs. 2 Satz 2 BGleiG) dient lediglich dazu, eine eventuelle Untätigkeit der Dienststelle zu kompensieren. Nähere Informationen zur Rechtsstellung, zu den Aufgaben und Rechten sowie zum Budget der Gleich stellungsbeauftragten unter www.beamten-informationen.de (Service, Beamten-Info, Serviceteil). Aus der herausragenden Verpflichtung aller Beschäftigten mit Vorgesetzten- und Leitungsfunktionen auf das Prinzip der Gleichberechtigung folgt, dass die geschlechterspezifischen Auswirkungen einer Entscheidung bereits in der Vorbereitungs- und Planungsphase geprüft werden müssen. Schulungen und Gender Trainings können Führungskräfte für diese neue Aufgabe sensibilisieren. Zum analytischen Instrumentarium des Gender Mainstreaming gehören neben geschlechterdifferenzierten Statistiken, Checklisten und Gleichstellungsprüfungen auch Konsultationsinstrumente wie die Einrichtung von
Lenkungsgruppen, Befragungen und Anhörungen.

Mittelbare Diskriminierung durch Teilzeitbeschäftigung

Seit Anfang der 70er Jahre ist die Zahl der Teilzeitbeschäftigten im öffentlichen Dienst kräftig angestiegen: Von 318.000 im Jahr 1970 auf 1.399.348 im Jahr 2008. Heute sind gut 1,2 Millionen oder rund 89 Prozent der Teilzeitbeschäftigten im öffentlichen Dienst weiblich. Meist sind familiäre Pflichten – Kindererziehung oder die Betreuung pflegebedürftiger Angehöriger – der Grund für den Wunsch nach Teilzeitarbeit. Männer sind – was den eigenen und den oft und gern propagierten Anspruch von Politik und Gesellschaft an die Vereinbarung von Erwerbstätigkeit und familiärer Alltagsarbeit angeht – sehr viel zurückhaltender. Nur etwa 150.000 der 2,1 Millionen im öffentlichen Dienst beschäftigten Männer arbeiten Teilzeit (davon rund 84.000 Beamte). Ihre Teilzeitquote beträgt 9 Prozent gegenüber 43 Prozent bei den Frauen. Männer besetzen nach wie vor den weit überwiegenden Teil der Vollzeitarbeitsplätze im öffentlichen Dienst. Frauen haben nur rund 40 Prozent der vollen Stellen inne, obwohl sie 53 Prozent des Personals ausmachen. Ihr Anteil an den Vollzeitbeschäftigten im Beamten- und Richterverhältnis im Jahr 2008 liegt im öffentlichen Dienst insgesamt bei nur 34 Prozent. Soweit die männlichen Beschäftigten im öffentlichen Dienst Teilzeit beschäftigt sind, orientieren sie sich häufiger auf die Optionen „Fort- und Weiterbildung" oder „Freizeit und Hobby", oder sie befinden sich in einer Phase der erwerbsbiographischen Neuorientierung. Sehr selten entscheiden sie sich für eine Arbeitszeitverkürzung, um sich stärker an Alltags- und Familienarbeit zu beteiligen. Das qualitative Niveau beruflicher Erfahrungen und Kenntnisse kann sich nach einer langjährigen Vollzeitbeschäftigung ebenso wie die soziale Kompetenz von derjenigen einer vergleichbar langen Teilzeitbeschäftigung unterscheiden. Dennoch müssen beide Sachverhalte gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 BGleiG grundsätzlich gleich behandelt werden, d. h. die Reduzierung der Arbeitszeit darf beim wertenden Vergleich von Qualifikationen keine Rolle spielen.

Keine Entgeltgleichheit im öffentlichen Dienst

Trotz eines formal diskriminierungsfrei gestalteten Besoldungsrechts kann von Entgeltgleichheit im öffentlichen Dienst keine Rede sein. Frauen verdienen im Durchschnitt deutlich weniger als ihre männlichen Kollegen. Die hohe Teilzeitquote der Frauen erklärt diesen Befund nur teilweise. Beamtinnen und Richterinnen verdienen rund 20 Prozent weniger als ihre männlichen Kollegen. Besonders deutlich sind die Unterschiede im mittleren und im höheren Dienst. Häufig dient der Hinweis auf die hohe Teilzeitquote der Frauen zur Erklärung. Ein Argument, dass bei näherer Betrachtung kaum Stand hält, denn auch vollzeitbeschäftigte Frauen erhalten im Schnitt erheblich weniger Besoldung als Männer. Formal werden im Besoldungsrecht gleiche Tätigkeiten auch gleich bezahlt. Die Zollsekretärin (A 6) verdient genauso viel wie der Zollsekretär, die Ministerialrätin und der Ministerialrat werden beide nach B 3 bezahlt. Dennoch verdienen vollzeitbeschäftigte Frauen im mittleren Dienst 13 und im höheren Dienst 12 Prozent weniger. Im Gegensatz zu den Männern erreichen sie seltener das Spitzenamt der Laufbahn. Die Geschlechterverteilung im höheren Dienst macht dies besonders deutlich: Je höher die Besoldungsgruppe, desto geringer der Frauenanteil. Das bestätigt auch der EU-Bericht „Frauen und Männer in Entscheidungspositionen 2007": Weniger als 15 Prozent der Abteilungsleitungen hierzulande sind mit Frauen besetzt. In Teilzeit scheint es sogar fast ausgeschlossen, Führungsfunktionen überhaupt erreichen zu können.

Arbeitszeitgestaltung

Die klassische Arbeitszeitstruktur im öffentlichen Dienst gehört der Vergangenheit an.
Abendöffnung, der steigende Wunsch nach Teilzeitarbeit, Bürgerbüros, der häufig geäußerte Wunsch nach flexibleren Arbeitszeiten, die an Aufgabenerledigung und nicht an körperliche Präsenz gebunden sind, sind Schritte in eine neue Zeitkultur im öffentlichen Dienst. Maßnahmen zur Verbesserung der Dienstleistungsqualität wie die Flexibilisierung der Öffnungszeiten von Kinderbetreuungseinrichtungen, ganztägige Kinderbetreuung an Schulen, Spätöffnung in Behörden oder Samstagsangebote sind für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst aber oft mit erheblichen Nachteilen verbunden. Neue unkonventionelle Formen der Arbeitszeitgestaltung können einen entscheidenden Beitrag dazu leisten, auch den persönlichen Bedürfnissen der Beschäftigten gerecht zu werden.

Die Vorstellungen des DGB gehen weiter: Um allen Beschäftigten des öffentlichen Dienstes – Frauen und Männern – ein höchstmögliches Maß an Zeitsouveränität ohne versorgungsrechtliche Nachteile zu ermöglichen, müssen die Denk block a den gegen Teilzeitbeschäftigung im Allgemeinen und Teilzeitbeschäftigung in Führungsfunktionen im Besonderen aufgebrochen werden. Teilzeitbeschäftigung in Führungsfunktionen ist ein völlig unterentwickelter Sektor. Dahinter steckt eine grundsätzliche Skepsis gegenüber der Teilbarkeit von Führungsaufgaben. Zwar ist die Akzeptanz in den vergangenen Jahren gestiegen, nach wie vor sind aber in den Ministerialverwaltungen und dem nachgeordneten Bereich nur etwa 3 Prozent der Führungskräfte in Teilzeit beschäftigt.

Gesetzesfolgenabschätzung

Hauptziel der Gesetzesfolgenabschätzung ist es, unerwünschte und unbeabsichtigte Folgen von Gesetzen, Verordnungen oder Verwaltungsvorschriften zu vermeiden. Bereits im Vorfeld politischer Entscheidungen oder im Zuge von Gesetzgebungsverfahren können Folgeszenarien entworfen werden; nach Inkrafttreten neuer Regelungen können die beabsichtigten und die tatsächlichen Folgen verglichen und die Auswirkungen evaluiert werden. Die Folgen von Verwaltungsreformmaßnahmen können weitreichend sein. Nicht alle Management-Konzepte, die für die Privatwirtschaft taugen, lassen sich ohne weiteres auf den öffentlichen Dienst übertragen. Ob und inwieweit sich Methoden, die sich für die Führung von privaten Unternehmen bewährt haben, auf den öffentlichen Dienst übertragen lassen, muss im Einzelfall geprüft werden. Standardisierte Konzepte der Unternehmensorganisation und -steuerung führen selbst im privatwirtschaftlichen Bereich nachweislich nicht mehr automatisch zum Erfolg; jedes Unternehmen braucht maßgeschneiderte Lösungen. Die aber benötigt der öffentliche Dienst umso mehr. Insbesondere so ein schneidende Maßnahmen wie Privatisierungen müssen im Falle des Scheiterns rückholbar sein.

Evaluation und „good practice"

Die Erkenntnisse aus 20 Jahren Verwaltungsmodernisierung sind bis heute nicht zusammengeführt und ausgewertet. Erfahrungen werden kaum genutzt. Die meist dezentral und punktuell initiierten Modernisierungsprojekte werden nicht systematisch evaluiert, Voraussetzungen und Folgen aus unterschiedlichen Ansätzen und Verfahren nicht analysiert. Es klaffen große Forschungslücken. Um dem Anspruch gerecht werden zu können, den Prozess künftig flächendeckend zu verstetigen, müssen Modernisierungsprojekte ausgewertet und ihre Auswirkungen – für die Bürgerinnen und Bürger, die Wirtschaft und die Beschäftigten – untersucht und bewertet werden. Dabei sind nicht nur die besten Verfahren und erfolgreichen Methoden für künftige Vorhaben von Interesse, sondern auch die gescheiterten Projekte und insbesondere die Ursachen ihres Scheiterns. Die Frage danach, warum die Auslagerung der Hausmeisterdienste in der Kommune x erfolgreich umgesetzt werden konnte, während sie in der Kommune y wieder rückgängig gemacht werden musste, die Frage also nach den spezifischen Bedingungen, die erfüllt sein müssen, damit eine Maßnahme erfolgreich ist, ist für die koordinierte Fortführung des
Modernisierungsprozesses von entscheidender Wichtigkeit. Gewerkschaften und gewerkschaftsnahe Einrichtungen wie die Hans Böckler Stiftung (www.boeckler.de) begleiten die Modernisierung des öffentlichen Dienstes seit ihren Anfängen. Sie bieten Beschäftigten und Personalvertretungen Information und Beratung.

Die gewerkschaftlichen Beratungshilfen sind besonders darauf gerichtet, die Beschäftigungswirkungen, die Situation des/der Einzelnen und/oder die regionale Strukturpolitik zu berücksichtigen.

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