Ausgabe 2018/03: Tariftreue und Mindestlöhne in den Vergabegesetzen der Bundesländer

Aktuell verfügen 14 von 16 Bundesländern über landesspezifische Vergabegesetze mit sozialen Kriterien für die öffentliche Auftragsvergabe. Demnach sollen möglichst nur solche Unternehmen öffentliche Aufträge erhalten, die Tariflöhne zahlen und Mindestlöhne einhalten. Hinsichtlich der Reichweite und Umsetzung dieser Regelungen zeigen sich zwischen den Bundesländern jedoch erhebliche Unterschiede.

Die öffentliche Auftragsvergabe war immer schon Gegenstand umfassender politischer Regeln. In Deutschland schlagen sich diese in einem komplexen Vergaberecht nieder, das zudem durch Vergaberichtlinien auf EU-Ebene ergänzt wird. Die hohe politische Regelungsdichte hängt nicht zuletzt damit zusammen, dass es bei der Vergabe um sehr viel Geld geht: Im Jahr 2015 hat die öffentliche Hand in Deutschland mehr als 460 Milliarden Euro für die Durchführung öffentlicher Arbeiten und den Einkauf von Waren ausgegebenen. Dies entspricht etwa 15 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.

Politische Bedeutung des Vergaberechts

Das Vergaberecht soll vor allem eine effiziente Verwendung öffentlicher Gelder sicherstellen, Korruption vermeiden und einen fairen Wettbewerb garantieren. Zugleich soll es dem Staat ermöglichen, seine Marktmacht als öffentlicher Auftraggeber zu nutzen und im Sinne der von ihm verfolgten wirtschafts- und sozialpolitischen Ziele einzusetzen. Hierzu gehören zum Beispiel die Unterstützung regionaler und lokaler Wirtschaftskreisläufe, die Förderung kleinerer und mittelständischer Unternehmen, die Stärkung einer ökologisch-nachhaltigen Wirtschaftsweise oder die Einhaltung von Tarifverträgen und anderen sozialen Mindeststandards.

Soziale Kriterien bei der Auftragsvergabe sind ein Beitrag für einheitliche und faire Wettbewerbsbedingungen. Ohne klare Tariftreuevorgaben hätten zum Beispiel nicht-tarifgebundene Unternehmen im Wettbewerb um öffentliche Aufträge einen systematischen Vorteil. Sowohl im europäischen als auch im deutschen Vergaberecht werden soziale Aspekte inzwischen explizit als mögliche Zuschlagskriterien benannt. Das deutsche Vergaberecht ermächtigt die Bundesländer darüber hinaus weitergehende soziale Vorschriften für die Ausführung öffentlicher Aufträge festzulegen. Derzeit verfügen 14 von 16 Bundesländern über eigene Landesvergabegesetze mit Regelungen zur Tariftreue und anderen sozialen Kriterien. Die Ausnahmen Bayern und Sachsen haben entweder gar kein Landesvergabegesetz oder das bestehende Gesetz enthält keinerlei soziale Vorgaben.

Tariftreueregelungen

Die ersten Vergabegesetze auf Landesebene entstanden Ende der 1990er Jahre und waren vor allem Tariftreuegesetze. Vor dem Hintergrund einer sinkenden Tarifbindung und einer zunehmenden Billiglohnkonkurrenz aus Osteuropa sollte mit Hilfe von Tariftreueerklärungen sichergestellt werden, dass nur Unternehmen öffentliche Aufträge bekommen, die sich an ortsübliche Tarifverträge halten. Die ersten Tariftreueregelungen waren dabei zunächst auf die Bauindustrie und den öffentlichen Nahverkehr beschränkt. Später wurden sie auf immer weitere Branchen ausgedehnt.

Zu einer Zäsur kam es im Jahr 2008, nachdem der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seinem berühmten „Rüffert-Urteil“ die bisherigen Tariftreuereglungen als Verstoß gegen die europäische Dienstleistungsfreiheit wertete. Fortan wurden Tariftreueerklärungen nur noch im Hinblick auf allgemeinverbindliche Tarifverträge nach dem Arbeitnehmerentsendegesetz verlangt. Die Vorgaben bezogen sich dabei nicht mehr auf die kompletten Tarifverträge, sondern reduzierten sich im Wesentlichen auf die tarifvertraglichen Mindestlöhne. Eine Ausnahme bildete der öffentliche Nahverkehr, für den aufgrund seiner europarechtlichen Sonderstellung in den meisten Bundesländern nach wie vor eine umfassende Tariftreueerklärung gefordert wird, die sich auf die jeweils einschlägigen und repräsentativen Tarifverträge bezieht. Bremen verlangt darüber hinaus als einziges Bundesland auch in der Bauindustrie umfassende Tariftreuerklärungen. Um etwaigen europarechtlichen Problemen zu entgehen, gilt diese Regelung jedoch nur für Ausschreibungsverfahren ohne ausländische Beteiligung.

Vergabespezifische Mindestlöhne

Nachdem der EuGH die Möglichkeit umfassender Tariftreuevorgaben stark eingeschränkt hatte, sind viele Bundesländer dazu übergegangen, andere soziale Kriterien in das Vergabegesetz aufzunehmen. Hierzu gehört vor allem die Einführung vergabespezifischer Mindestlöhne als eine verbindliche Lohnuntergrenze für die Durchführung öffentlicher Aufträge. Nach der Einführung des allgemeinen Mindestlohns im Jahr 2015 haben einige Bundesländer wie zum Beispiel Hamburg, Niedersachsen oder Nordrhein- Westfalen ihre Vergabemindestlöhne wieder abgeschafft. Andere Bundesländer wie etwa Berlin und Brandenburg haben dagegen erklärt, an einer eigenständigen Mindestlohnregelung im Landesvergaberecht festhalten zu wollen. Der Vergabemindestlohn liegt in beiden Bundesländern derzeit bei 9,00 Euro und damit etwas oberhalb des gesetzlichen Mindestlohnniveaus. Darüber hinaus haben die Regierungen von Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen erklärt, im Laufe des Jahres 2018 einen vergabespezifischen Mindestlohn von 9,54 Euro einzuführen. Die weitgehendste Regelung existiert in Schleswig-Holstein, wo das Landesvergabegesetz vorsieht, den Mindestlohn an der untersten Vergütungsgruppe des Tarifvertrages der Länder (TV-L) zu orientieren, was aktuell zu einem Wert von 9,99 Euro führt. In der Gesetzesbegründung heißt es hierzu ausdrücklich, dass mit einer solchen Orientierung kostenbedingte Anreize für die Ausgliederung öffentlicher Dienstleistungen begrenzt werden sollen.

Ausblick: Chancen für eine umfassende Tariftreue?

Das öffentliche Auftragswesen bietet dem Staat ein großes ökonomisches Steuerungspotential, um gute Arbeitsbedingungen zu fördern. In der Praxis werden die hiermit verbundenen Möglichkeiten derzeit jedoch nur eingeschränkt genutzt. Dies gilt sowohl für die vergabespezifischen Mindestlöhne als auch für die Regelungen zur Tariftreue. Bei den Vergabemindestlöhnen könnte eine generelle Kopplung an die jeweils unterste Tarifgruppe des TV-L – wie sie von den Gewerkschaften gefordert wird – eine zusätzliche regionale Mindestlohnebene etablieren, die sich in ihrer Funktion und Reichweite deutlich vom allgemeinen Mindestlohn unterscheidet.

Bei den Tariftreueregelungen bestünde hingegen durchaus eine Chance, zu umfassenderen Tariftreuevorgaben, die sich auf repräsentative Tarifverträge beziehen, zurückzukehren. Dafür, dass eine solche Erweiterung auch europarechtlich Bestand haben könnte, sprechen nicht nur eine mittlerweile deutlich weiterentwickelte Rechtsprechung des EuGH, sondern auch eine neue Gesetzeslage in Europa: Hierzu gehört zum einen die neue europäische Vergaberichtlinie von 2014, durch die soziale Kriterien bei öffentlichen Aufträgen deutlich aufgewertet wurden. Zum anderen könnten sich auch aus der aktuell geplanten Revision der europäischen Entsenderichtlinie neue Möglichkeiten für Tariftreueerklärungen ergeben. In jedem Fall dürfte es sich lohnen, das Thema Erweiterung der Tarifreue wieder auf die Tagesordnung zu setzen, um mit der öffentlichen Auftragsvergabe einen neuen Impuls zur Stärkung des Tarifvertragssystems in Deutschland zu setzen.

Vergabespezifische Mindestlöhne in Deutschland* (in Euro pro Stunde)

Quelle: Beamten-Magazin 03/2018

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