Ausgabe 2008/01: Laufbahnrecht: Personalentwicklung darf am Laufbahnrecht nicht scheitern


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Laufbahnrecht: Personalentwicklung darf am Laufbahnrecht nicht scheitern

Die starren Kriterien für Aufstieg und Wechsel müssen überprüft werden

Bund und Länder wollen das Laufbahnrecht reformieren. Die Problemlagen ähneln sich, die Reformansätze sind dagegen grundverschieden. Ein Verbund norddeutscher Länder gibt das Tempo vor. Die Gewerkschaften bestimmen ihre Position in der laufenden Debatte.

Große Veränderungen hat es im Laufbahnrecht lange nicht gegeben. Das bestehende System wurde modifiziert, aber nicht grundlegend reformiert. Verbesserungen wurden vor allem bei den Aufstiegen geschaffen. Der Regelaufstieg wurde schrittweise um verschiedene prüfungsfreie Alternativen ergänzt. Die Chancen, mit voller Ämterreichweite in eine höhere Laufbahn wechseln zu können, haben sich erhöht.

Unübersichtlich und starr

Damit konnten wesentliche Probleme nicht gelöst werden. In dem Maße, in dem Personalentwicklung Einzug in die öffentliche Verwaltung hielt, wurde deutlich, wie formal und starr das Laufbahnrecht ist. Das Bundesrecht schuf einen Rahmen, der zwar für einheitliche Verhältnisse sorgte, gleichzeitig aber kaum Spielräume für Reformen ließ. Das Beamtenrechtsrahmengesetz schrieb die Bildungsvoraussetzungen für die Laufbahngruppen vor und schuf die Verklammerung mit dem Bundesbesoldungsgesetz, das wiederum die Eingangsämter der Laufbahngruppen festlegte. Aufstiege sollten grundsätzlich an eine Prüfung gebunden sein. Der Zugang zum höheren Dienst war strikt an ein Universitätsstudium gekoppelt, während das Studium an einer Fachhochschule nur den Zugang zum gehobenen Dienst eröffnete – ungeachtet der Qualität der konkreten Ausbildungsgänge. Dieser Rahmen ließ Ausnahmen zu, was zwar partiell zu Verbesserungen, vielmehr aber in die völlige Unübersichtlichkeit führte.

Gewerkschaften stellen Laufbahngruppenprinzip in Frage

Bereits vor der Föderalismusreform war dieser Rahmen von innen und außen unter Druck geraten. Von Gewerkschaftsseite stand vor allem das Laufbahngruppenprinzip unter Beschuss. Sie forderten eine höhere Durchlässigkeit nach oben, ohne aufwendige Aufstiegsverfahren. Der prüfungsgebundene Regelaufstieg schien selbst Arbeitgebern unzumutbar, soweit es Beschäftigte mit langer Praxiserfahrung und Lebensältere betraf. Die Schranken des Laufbahnrechts führten dazu, dass externen Bewerberinnen oder Bewerbern ohne einschlägige Praxis bzw. ganz ohne Berufserfahrung gegenüber bewährten Fachkräften aus niedrigeren Laufbahngruppen der Vorzug gegeben werden musste. Personalentwicklung, die immer die Entwicklung interner Potenziale umfasst, stieß so schnell an formale Grenzen.

Neue Studienabschlüsse erhöhen Handlungsbedarf

Druck von außen erzeugte seit Ende der 90er Jahre der Bologna-Prozess. Auf europäischer Ebene hatte man sich darauf verständigt, an den Hochschulen Studienabschlüsse einzuführen, die europaweit anerkannt würden. Damit war die Umstellung von Magister- und Diplom- auf Bachelor- und Masterabschlüsse notwendig. In diesen so genannten „konsekutiven" Studiengängen wird seitdem zunächst ein Bachelor-Abschluss als erster berufsqualifizierender Abschluss erworben. Master-Abschlüsse setzen einen Bachelor grundsätzlich voraus, sind also eine höherwertige Qualifizierung. Die deutschen Fachhochschulen sahen darin eine Chance, ihr Profil aufzuwerten und international konkurrenzfähig werden zu können. Das Laufbahnrecht konterkarierte diese Entwicklung: Es blieb dabei, dass Abschlüsse an  Fachhochschulen grundsätzlich nur den Zugang zum gehobenen Dienst eröffneten. Massiver Druck der Gewerkschaften und der Bildungspolitik führte dazu, dass sich die Innenminister zu dem Kompromiss drängen ließen, Master-Abschlüsse an Fachhochschulen im Einzelfall für den höheren Dienst anzuerkennen. Einer generellen Lösung widersetzten sie sich weiterhin. Ungelöst blieb auch das Problem, wie Bachelor-Abschlüsse in die bestehenden Laufbahnsysteme integriert werden könnten.

Nord-Länder zeigen sich reformfreudig

Die Diskussionen in der Innenpolitik blieben lange von einer konservativen beamtenrechtlichen Grundhaltung geprägt. Die Innenministerkonferenz erörterte 2004 zwar eine Reihe alternativer Vorschläge, kam im Ergebnis aber immer wieder auf das bestehende System zurück. Dieses habe sich grundsätzlich bewährt. Seit 2007 ist eine deutliche Dynamik in der Debatte spürbar. Die Länder Schleswig-Holstein, Hamburg, Mecklenburg- Vorpommern, Bremen und Niedersachsen setzten sich zusammen, um eine gemeinsame Lösungsstrategie zu finden. Ihr Musterbeamtengesetz soll ein einheitliches Laufbahnsystem beinhalten, dass deutliche Neuerungen aufweist. Statt bisher vier soll es nur noch zwei Laufbahngruppen geben: Eine mit und eine ohne Hochschulabschluss. Die letztere entspricht damit dem bisherigen mittleren Dienst, während die erste den gehobenen und den höheren Dienst zusammenfasst. Zugangsvoraussetzung wird dann der Bachelor-Abschluss sein. Für Master-Absolventen wird ein höheres Eingangsamt vorgesehen. Damit ist die volle Durchlässigkeit innerhalb dieser Laufbahngruppe hergestellt. Offen bleibt, ob sich die Aufstiegsmöglichkeiten für Nicht-Akademiker verringern bzw. wie der Wechsel in die höhere Laufbahn erfolgen soll. Die Reformvorstellungen des Bundes bleiben dahinter deutlich zurück. Die Laufbahngruppen bleiben unangetastet, Bildungsvoraussetzungen und Eingangsämter stehen unverändert da. Universitäts- und Fachhochschulabschlüsse werden gleichgestellt. Die Aufstiegsproblematik bleibt jedoch bestehen.

Akteure an einen Tisch

Egal, wie man zu den Reformen steht: Offen bleibt bisher, wie die Vergleichbarkeit der Laufbahnausbildungen unter den Ländern erhalten bleiben soll. Das Laufbahnrecht darf nicht dazu führen, dass Wechsel künftig nicht mehr möglich sind. Deshalb müssen sich nicht nur die Nord-Länder, sondern alle Akteure an einen Tisch setzen.

Quelle: Beamten-Magazin, Ausgabe 01/2008


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